민선자치 15년의 지방재정 평가

지방자치단체의 채무가 ‘95년 11.5조원에서 ’07년 18.2조원으로 느리게 증가했으나 글로벌 금융위기의 여파로 최근(’09년) 25.6조원까지 급증했다. 지난 9년간의 증감을 보면 인천시가 1.8조원 266% 급증했으며, 대전시는 오히려 0.2조원 25.2% 감소했다. 지방채무 잔액지수가 30%를 넘는 지자체가 16개나 되며, 향후 4년간의 채무상환비율이 예산의 10%를 넘는 광역단체는 부산, 대구, 인천 등 3곳이다. 지방자치 실시 이후 행사·축제성 경비와 민간 사회단체에 대한 지원 등 선심성 예산의 증가도 재정 악화에 일조하고 있으며, 자체수입으로 해당 공무원의 인건비를 충당하지 못하여 사실상 재정파산 상태에 있는 지자체가 40곳에 이른다. ‘95년 63.5%에 달했던 지방재정 자립도는 2010년 52.2%까지 하락했으며, 재정자립도 50% 미만의 지자체가 211곳(85.8%)에 달한다.

지방재정 악화의 4가지 구조적 원인

(1)취약한 세입구조(2할 자치): 조세탄력성이 작은 재산과세의 비중이 46%로 높고, 지방세의 예산대비 비중은 34%, 국세대비 비중은 21%에 불과하여, 지자체의 재정확충 및 건전화의 유인이 부족하다. (2)경직적 세출구조: 자치구의 사회복지비 비중이 38.9%에 달하며 인건비 등 일반공공행정을 합하면 50%에 달하는 등 경직적 세출구조는 지방재정의 큰 부담으로 작용하고 있다. (3)느슨한 지방채 관리: 지방채발행한도제가 시행되고 있지만 예외가 많아 2009년 지방채 발행액은 전년대비 161.7% 증가했으며, 세입예산 중 지방채 비중은 2008년 2.6%에서 2009년 6.2%로 크게 상승했다. (4)미흡한 위기관리: 지방재정분석·진단제도가 1998년부터 시행되고 있으나, 재정진단 기준이 애매하고, 재정건전화계획의 수립·이행을 권고하는데 그치며, 재정공시의 항목과 절차도 너무 포괄적이다.

미국·일본의 지자체 재정위기 관리제도

미국은 세계에서 유일하게 연방파산법에 기초하여 재정파산제도를 운용 중이며, 재정적자 지속과 채무불이행 지속을 재정위기로 정의하고, 연방정부 및 주 정부의 지원, 주지사의 파산관재인 파견, 파산법에 의한 채무조정 등 3가지 유형의 관리제도를 운영 중에 있다. 일본은 최근 재정위기 판단지표를 1개에서 4개로 늘리고, 지자체 공기업의 부채까지 포함하여 등급을 3단계로 부여하고, 조기건전화 등급의 경우 재정건전화 계획 수립을 의무화하는 등 보다 구체적이고 엄격한 관리방안을 2009년부터 시행 중에 있다.

민선 5기, 지방재정 건전화를 위한 5대 과제

첫째, 조기경보시스템을 도입하는 등 지방재정의 책임성 제고가 필요하다. 지방채무잔액지수가 30%를 넘고 채무상환비율이 10%를 넘는 지자체의 경우, 조기경보를 발령하고 재정건건화 계획를 수립·이행하도록 의무화하는 등 밀착관리가 필요하다. 둘째, 지방채발행한도의 예외 규정을 최소화하고 중장기적으로는 지방채에 신용등급을 부여하여 거래를 시장화하고 활성화해야 한다. 셋째, 지방재정 운용 및 진단 결과에 대한 공시 항목과 방법을 구체화함으로써 지자체의 재정운용 책임성을 강화한다. 넷째, ‘2할 자치’에서 벗어날 수 있도록, 지방소비세와 지방소득세의 비중을 확대하는 등 세수 확충과 재정분권 강화가 필요하다. 다섯째, 지방세입 구조의 취약점을 보완하고 단체장의 재정건전화 인센티브를 제고하기 위해, 경기에 대한 조세의 탄력성이 큰 소득·소비관련 세율은 인상하고 상대적으로 비탄력적인 재산관련 세율은 인하함으로써 지역경제 활성화의 유인을 제고한다. [김동열 연구위원]

박영재 기자  bodo@emoneynews.co.kr

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